< 불평등에 관하여 14-1: 조세정책> 불평등

오늘은 지난 글에서 정책대안을 위해 검토해야 할 8가지 중에서 조세정책과 관련된 2가지에 대한 의견을 제시해 보겠다. 길고 진지해서 재미와는 거리가 멀다는 점을 양해해 주셨으면 한다.  

1. 부자의 돈을 회수하기 위한 증세

나는 단지 부자가 돈을 너무 많이 가져간다는 이유로 세금을 부과하는 것에는 반대한다. 

시장이 크게 왜곡되어 있지 않다면 돈을 많이 버는 것은 그만큼 스스로 지갑을 열어 돈을 지불하려는 사람이 많다는 뜻이다. 즉, '정상적인' 시장이라면 돈을 많이 번다는 것은 그만큼 사회적으로 더 가치있는 일들을 했다는 것을 의미한다. 그런데 이를 너무 많이 가져간다는 이유만으로 다시 빼앗는다면 가치있는 일을 한 것에 대해 징벌을 하는 결과가 된다. 물론 시장이 정상적으로 돌아가지 않고 있지 않냐고 반문할 수 있다. 하지만, 그런 경우라면 세금보다는 시장의 기능을 회복시키는 정책(예를 들면 공정경쟁 정책)을 하는 것이 맞다. 

사실 이런 얘기를 하면 너무 당연한 얘기를 하고 있는 게 아닌가 하는 생각도 든다. 적어도 표면적으로는 자본주의 사회에서 돈을 많이 버는 것 자체를 문제를 삼는 이들은 적기 때문이다. 하지만, 많은 이들, 심지어 주류경제학자들 중에서도 그런 태도를 가지고 있다는 느낌이 들 때가 있다. 

최근에 그런 생각을 한 것은 피케티의 "21세기 자본"을 읽었을 때다. 피케티는 '다시 생각하는 최고한계세율'이라는 절에서 다음과 같이 쓰고 있다:

"사실상 최고소득에 매우 높은 세율을 부과하는 것은 가능할 뿐 아니라 매우 높은 급여의 증가를 억제하는 유일한 방법이기도 하다. 우리의 추정에 따르면 선진국의 최적최고세율은 아마도 80퍼센트를 넘을 것이다...(중략)...50만 달러내지 100만 달러의 소득에 80퍼센트의 세율을 적용한다고 해도 정부의 세수변화는 그리 크지 않을 것이다. 미국경제의 생산성을 떨어뜨리지 않으면서 이 최고 수준의 보수를 급격히 줄이는 목적이 달성될 것이고, 따라서 낮은 수준의 급여는 상승할 것이기 때문이다(p.614)" 

피케티는 최고수준의 보수를 급격히 줄이는 것이 높은 세율의 목적이라는 걸 분명히 하고 있다. 하지만, 고율의 세금이 경제를 위축시킬 것이라는 비판에 대응하기 위해 80%의 한계세율은 최적최고세율이며, 생산성을 떨어뜨리지도, 세수를 위축시키지도 않을 것이라고 주장한다. 

한계세율이 80퍼센트라는 것은 소득이 일정 액수가 넘으면 번 돈의 1/5만을 가질 수 있다는 뜻이다. 그런 고율의 세금이 어떻게 경제활동을 위축시키지 않고 '최적'이 될 수 있을까? 

피케티의 주장은 본인도 참여한 연구논문인 Piketty, Saez and Stancheva (2014, 링크)에 따른 것이다. 이들의 이론은 이렇다. 높은 소득세를 부과하면 고소득자들과 그들에게 연봉을 주는 고용주들은 어떻게 반응할까? 첫째, 높은 세금으로 인해 전보다 일을 덜 하게 된다(공급측 효과). 둘째, 세율이 낮은 다른 방식, 예를 들면 스톡옵션 같은 걸로 보수를 전환할 수 있다(조세회피 효과). 셋째, 원래 고소득자들이 협상을 통해 생산성보다 더 많은 연봉을 가져가고 있었다면 (세금 때문에 어차피 가져가지도 못할 돈이니) 협상력을 덜 발휘할 수 있다(소득협상 효과). 

이 중 소득협상 효과는 사실 논란이 될 만하다. 고소득자들이 협상력을 이용해서 기여도보다 훨씬 더 많은 연봉을 가져가고 있는 지는 확실치 않다. 설령 그게 사실이라도 세율을 높인다고 해서 협상력을 포기할 것이라고 생각하는 것은 좀 순진(?)한 느낌이다. 더구나 이들은 이렇게 절약된 돈이 기업 내의 저소득 근로자에게로 이전될 것이라고 생각하고 있다. 정말 그럴까? 

내가 너무 비관적인가? (그림 출처)

아무튼 이들의 주장대로라면 위의 세 가지 반응을 감안해서 최적세율을 설계해야 한다. 첫째 효과와 둘째 효과가 크다면 소득세율을 너무 높이면 안된다. 반면, 셋째 효과가 크다면 효율성 상실 없이 고소득자에서 저소득자에게로 소득을 이전하는 효과가 있으므로 세율을 높이는 것이 바람직하다. 이들은 둘째 효과는 0이고, 첫째 효과보다 셋째 효과가 더 크다고 주장한다. 이런 추정을 바탕으로 시뮬레이션을 해서 83%라는 최적 한계세율이 도출되었다.

논문의 핵심은 83%의 세율이 아니라 세 가지 효과를 고려해서 최적세율을 계산해야 한다는 것이다. 그러다 보니 시뮬레이션에 사용된 추정치들은 근거가 좀 허술할 뿐 아니라 현실적이지도 않다 

일단 조세회피 효과가 0이라는 추정은 믿기 어렵다. 협상효과가 더 크다고 주장한 근거 역시 최상위 소득비중과 경제성장률 사이에는 별 관계가 없다는 것인데, 여러 효과가 통제되지도 않은 거시적 자료를 개별기업의 협상결과의 근거로 쓸 수 있는 지는 의심스럽다. 게다가 이들에게 '최적'의 의미는 오로지 세금 수입의 극대화일 뿐, 고율의 세금을 내야 하는 이들의 후생은 고려되지 않았다. 

현실적으로도 한계세율을 많이 높여도 여러 가지 이유로 (근로의욕 감소든 조세회피든) 그런 세금을 실제로 경험하게 되는 사람들은 극소수에 불과하다. 피케티가 80%의 최고한계세율을 주장하고 나왔을 때 제일 궁금했던 점은 정말 그 정도 세금을 낼 사람이 얼마나 될까라는 점이었다. 피케티는 미국도 최고한계세율이 한 때 90%에 달했고, 그것이 불평등 해소에 많은 도움이 되었다고 주장한다. 정말 그럴까?

아래 그림은 미국의 최고한계세율이 91%에 달했던 1958년과, 35%에 불과했던 2009년의 세금 스케줄을 비교한 것이다. 물가수준 변화는 물론 보정한 것이다. 보다시피 1958년의 누진구조는 엄청난 수준이다. 피케티의 이상에 가까우니 부자들은 많은 세금을 내고 불평등 교정효과도 상당했어야 맞을 것이다.  

자료: Bannerman and Nunns (2009, 링크)

하지만, 현실은 그와 달랐다. 다음 그림은 실제로 사람들이 적용받은 최고세율의 변화를 나타낸다. 1958년에도 20% 가량의 면세자(회색부분)를 제외하면 대부분의 사람들은 16~28% 세율을 적용받았다. 특히 36% 이상의 세율을 적용받은 사람은 전체의 1%도 되지 않았다. 

예를 들어 1963년 최고세율 91%까지 도달한 사람은 불과 501명(전체 납부자 6천 4백만 명)이었으며, 이들로부터 징수된 세금은 전체 세금의 0.1%도 되지 않았다고 한다. 1970년대 중반부터 80년대 초에만 비교적 고율의 납부자 비중이 높아졌는데, 이는 당시의 유가파동으로 인한 인플레이션의 영향이다 (세금구간은 그대로인데 물가상승으로 인해 고율의 세금을 납부하게 된 것이다). 그래도 50% 이상의 세율에 도달한 사람의 비중은 최고 1.5%였다. 

자료: Bannerman and Nunns (2009, 링크)

한국의 최고세율도 한 때 70%에 달한 적이 있었다 (박정희 유신정권 시절인 1975~1981년이다!). 세율이 그 정도로 높으면 그 시절 얘기가 남아 있을 법도 한데, 과문해서인지 들어 본 바 없다. 아마도 그 세율을 적용 받은 사람은 존재한다고 하더라도 극소수일 것이다.
 
이 비슷한 정책은 최근에도 현실검증을 거쳤다. 피케티가 한 때 정책자문을 했던 프랑스 사회당의 올랑드 대통령은 100만 유로 이상의 소득에 75%의 세금을 부과하는 공약을 걸고 당선했다. 하지만, 이 정책은 엄청난 반발을 불렀을 뿐 아니라 세수효과도 거의 없었다. 결국 경기침체를 견디지 못한 사회당 정부는 소득세율 인상정책을 철회하고 말았다(링크). 

결론적으로, 피케티가 주장한 것처럼 높은 최고 한계소득세율은 '최적'이라고 부르기 어렵다는 것이 내 생각이다. 부자에게 돈을 더 못 벌도록 하는 것이 목적이 아니라면 말이다. 증세가 필요하면 누진세율을 높이거나 부자증세를 하는 것이 정답이 될 수도 있다. 하지만, 그게 어떤 질문에 대한 정답인 지는 생각해 봐야 한다. 저소득층도 함께 잘 살기 위한 가장 효율적인 수단을 찾는 것이 아니라 자칫 부자를 끌어 내리거나 징계하는 것이 목적이 되는 것은 아닌 지 경계해야 할 것이다.   

2. 복지재원의 마련을 위한 증세 및 세출조정

(1) 증세는 필요한가? 

그렇다면 다시 질문해 보자. 한국에서 증세는 그래도 필요한가? 이 질문에 대한 대답은 '그렇다'이다. 나는 일반적으로는 작은 정부를 선호하는 시장주의자이지만 이 문제에 대해서는 증세에 힘을 실어 줄 수밖에 없다고 느낀다. 

첫째, 더 이상의 복지 도입이 없이 지금 그대로의 제도를 유지하더라도 증세 없이는 재정감당이 어렵다.

국가예산정책처(2014, 링크)에 의하면  지금 그대로의 제도만을 그대로 운영하더라도 2020년이 지나면 통합재정수지가 적자로 돌아선다. 증세 없이 국채발행으로 조달하면(즉, 빚으로 메운다면) 부채가 눈덩이처럼 불어나서 2034년이면 더 이상 재정이 지속 가능하지 않은 수준에 달할 것으로 예상되었다. 여러 가정이 가미된 추정일 뿐이고, 어느 정도 국채가 늘어나는 것도 감당할 수 있을 지 모른다. 하지만, 그 반대로 2034년보다 더 빠른 시기에 파탄이 올 가능성도 배제할 수 없다. 

(참고) 아래의 표는 2060년까지 현 제도가 변화없이 지속될 경우의 장기전망이다. 2030년 이후 통합수지적자가 크게 늘어남에 따라 GDP대비 국가부채비율은 2014년 37%에서 169%까지 늘어날 것으로 전망된다. 물론 그만큼 빚을 질 수 있다는 전제 하에서다 (의무지출은 공적연금, 사회보험 등 주로 복지성 지출이고, 재량지출은 공공, 국방, 경제, 교육 등의 지출을 의미). 
이처럼 국가재정이 악화되는 가장 큰 이유는 급속한 고령화에 따라 각종 연금, 사회보험 등을 포함하는 '의무지출'이 빠르게 증가하기 때문이다. 국회예산정책처는 지속가능한 재정을 위해 세입을 늘리거나 세출을 줄여야 한다고 지적한다. 예를 들어 조세부담률을 2060년까지 OECD 평균수준과 유사한 24.1%로 점차 높여가면 국가부채 비율을 절반에 가까운 수준(89%)으로 낮출 수 있다. 

물론 연금 등을 지금보다 많이 더 내고 덜 받는 방식으로 바꾸면 증세부담은 그만큼 줄어들 것이다. 하지만, 형식만 바뀔 뿐 국민부담을 증가시키든가 또는 복지를 줄이든가에 대한 선택이라는 점은 마찬가지다 (더구나 연금개혁의 실현 가능성은 증세보다 결코 쉽지 않다). 

다른 가능성은 재량지출의 비중을 크게 줄이는 것이다. 위에서는 재량지출을 2030년 이후 GDP의 13.1%로 고정시키고 전망하였다. 하지만, 국방 등 어쩔 수 없는 분야를 빼고 경제분야(농어촌, 중소기업, R&D)의 지출을 통제하고 교육분야의 지출을 합리화하는 등을 통해서 이 비율을 낮춘다면 재정부담은 줄어들 것이다. 하지만, 이 역시 하나하나가 만만치 않은 과제들이다. 

둘째, 장기적 부담을 고려하면서도 단기적으로 사회안전망을 빠르게 확충할 필요가 있다.  

한국의 사회복지지출 수준에 대해서는 단기와 장기를 나누어서 별도로 접근해야 한다. 상당히 다른 그림이 그려질 수 있기 때문이다. 보통 한국의 복지지출수준은 OECD국가들에 비해 상당히 낮다는 것이 일반적인 생각인데, 현재 기준으로 보면 그게 확실히 맞는 말이다. 

한국보건사회연구원(2013, 링크)에 따르면 한국의 공공복지사회지출은 지금은 2013년 기준 GDP대비 9.6% 수준이다. 이는 OECD 평균수준인 22.1%의 절반에도 못 미치는 수준이고, 부문 별로 보면 '보건' 과 '적극적 노동시장정책(공공고용, 훈련 등)' 을 제외한 '노령', '유족', '근로무능력', '가족' '실업' 등의 범주에 속하는 복지지출은 OECD 평균의 1/3~1/5 수준에 불과하다. 피부로 느끼는 사회안전망의 부족 부분이 지표에도 그대로 드러나는 셈이다.  

하지만 장기적으로는 조금 다른 그림도 그려진다. 지금의 복지제도가 그대로 유지될 때 한국의 GDP대비 복지지출 수준은 2040년 정도면 OECD 평균을 따라잡고, 2060년에는 28.8%로 지금의 독일과 스웨덴 수준에 근접할 것으로 전망된다. 지표상 OECD 상위권의 복지국가가 되는 것이다. 

이렇게 되는 이유는 역시 급속한 고령화 때문이다. 고령화는 각종 연금과 보건 비용의 지출을 크게 늘린다. 2040년 전망치를 기준으로 보면 OECD평균과 전체 수준은 비슷하더라도, '노령' 분야의 지출은 약간 더 높고, '보건' 분야의 지출은 6.6% 대비 10.9%로 훨씬 높아짐을 알 수 있다. 반면, '유족', '근로무능력', '가족' '실업' '주거' 등의 범주는 여전히 OECD 평균에 비해 상당히 낮은 수준에 머무르는 불균형이 발생한다.  

복지지출이 늘어나면 표면적으로는 불평등 개선효과도 늘어날 것이다. 아래 그림에서 보듯이 한국은 현재로서는 시장소득 기준의 불평등 수준은 OECD 국가 중 우등생에 가깝지만, 복지지출의 미흡으로 인하여 불평등의 개선효과는 미미하다. 즉, 버는 돈으로 보면 크게 불평등하지 않은데, 쓸 수 있는 돈 기준으로는 OECD 국가 중 중위권 수준 또는 이하의 불평등도를 보이고 있다. 

하지만, 시간이 갈수록 상황은 바뀔 것이다. 고령화로 인해 불평등도는 가만히 두어도 증가할 가능성이 높지만(예전글 참조)  동시에 연금의 재분배 효과도 늘어나기 때문에 불평등 교정효과도 커질 것이다. 아마도 다른 OECD 국가들과 비슷한 그림으로 바뀌어갈 가능성이 높다. 하지만, 내용 측면에서는 재정압박 때문에 다양한 복지제도를 추가적으로 마련하기가 쉽지 않은 문제가 있다. 

정리해 보자. 한국이 당면한 과제는 단기적으로는 당장의 노인빈곤과 사회안전망 부족 등의 문제에 빨리 대응하면서도 장기적으로는 고령화로 인해 늘어나는 복지비용을 감당할 재원을 마련하는 것이다 (물론 급속한 고령화를 억제하는 것이 더 근본적인 접근이다). 이 두 가지 목표를 위해서는 세입과 세출 양 측면에서 상당한 조정이 필요하다. 지금부터 빨리 나서지 않으면 문제는 갈수록 더 어려워진다. 정부지출의 효율화와 적절한 수준의 증세가 조화가 되어야 복지 사각지대를 해소할 수 있는 여력도 얻을 수 있을 것이다. 


(2) 어떻게 접근할 것인가?

우리 앞에는 이처럼 매우 어려운 문제들이 놓여 있다. 정부지출의 감축이나 증세 모두 정권차원에서는 자칫 자살행위가 될 수 있는 것들이다. 많은 정부가 그랬듯 문제를 계속 미래로 떠 넘기기만 하게 될 수도 있다. 사실 당장의 인기를 위해서 포퓰리스트적인 제도들을 도입해서 재정을 더 악화시키지만 않더라도 다행일지 모른다. 그래도 사회의 주도층이(뭐라고 표현해야 할 지 몰라서 이렇게 썼다) 문제를 공유하고 견제와 해결방안의 모색을 지속한다면 상황은 나아질 수 있을 것이라 기대한다. 

넓은 범위에 걸쳐 세세한 전략을 논하는 것은 내 능력은 물론 이 글의 목적에서도 벗어나는 일이므로 이하에서는 몇 가지 의견만 정리해 보겠다.

보통 세금이라고 하면 소득세를 먼저 떠올리기 마련이다. 하지만, 실제로 우리는 각종 명목으로 세금을 내고 있다. 이런 저런 이유로 걷어가는 세금들은 결국 우리의 주머니에서 나오는 것이지만, 어떤 것들은 바로 눈에 보이고 어떤 것들은 그렇지 않을 뿐이다. 세금조정의 방향을 찾기 위해서는 두 가지 접근이 가능한데, 하나는 늘 하듯이 다른 나라의 상황과 비교하는 것이고, 다른 하나는 경제이론을 참조하는 것이다. 

국가간 비교

아래의 그림은 (최근 교육부 차관이 되신) 한양대 이영교수의 발표에서 얻은 것이다. 한국은 OECD 국가 중 어떤 유형의 국가보다도 GDP대비 정부수입(세금+사회보험료)의 규모가 낮은 나라다. 그 중에서도 OECD 평균보다 크게 낮은 것들로는 개인소득세(3.5% vs. 8.1%), 기업부담 사회보험료(2.5% vs 5.2%), 소비관련 조세 (7.5% vs. 11.0%) 등이다. 이에 반해 법인세 비중은 사민주의 국가를 제외하고는 상당히 높은 수준이고, 양도소득세 등이 포함된 재산관련조세 비중 역시 높은 편이다. 

자료: 이영(2015, 한반도선진화재단 발표자료, 링크)

따라서 국가간 비교가 정답이라면 개인소득세, 사회보험료의 기업부담분, 소비세(부가가치세+개별소비세) 등을 지금보다 올리는 것이 옳은 방향이 될 것이다. 두 번째부터 먼저 얘기하자면, 이영 교수는 최근의 법인세 인상 논쟁과 관련하여 법인세보다는 차라리 국민연금이나 건강보험료의 기업부담분을 인상시키는 방향으로 추진하는 것이 더 낫다는 의견을 표력하였다. 나 역시 그에 동의한다. 이는 연금재정을 안정시키는 데도 도움이 될 것이다. 

(참고) 경제학자들은 대개 법인세에 대해서 긍정적으로 생각하지 않는다. 그 이유는 첫째 구조상 이중과세이기 때문이고, 둘째 기업투자를 위축시키기 때문이다. 법인은 사람이 아니다. 법인이 얻는 이익은 결국 주주에게 흘러가게 되어 있는데 그 경우 주주는 개인으로서 세금을 또 내야 한다. 한편, 법인세 인상은 국제적 기업유치경쟁에 있어서 불리한 여건을 만들고 투자를 위축시킨다. 그래서 각국은 법인세를 경쟁적으로 내려왔기도 하다. 법인세의 문제점 및 개편방향에 대한 자세한 논의는 안종석(링크)을 참조할 것. 

우리 사회에서 법인세 인상에 대한 목소리가 큰 것은 기업을 의인화하거나 오너의 개인곳간 정도로 생각하는 경향과도 무관치 않은 것으로 보인다. 하지만, 오너의 책임을 늘리고 싶다 하더라도 법인세보다는 차라리 오너 개인을 타겟으로 삼는 제도를 연구하는 것이 바람직할 것이다.


소득세 과세범위의 확대


2014년의 연말정산 파동은 한국에서 소득세를 올리는 것이 얼마나 어려운 일인지를 보여줬다. 대개 개발도상국일수록 직접세 비중이 낮고 간접세 비중은 큰 편인데, 중요한 이유 중 하나는 세무행정 인프라가 부족해서 탈세가 용이하기 때문이다. 앞서의 표에서 OECD 중 체제전환 국가들의 소득세 비중은 상대적으로 낮은 반면, 다른 선진국들은 자유주의로 분류된 국가들조차도 상당히 높은 소득세 비중을 가지고 있는 것도 그 때문일 것이다. 

그런데 한국은 1980년대 이후 소비세의 비중은 각종 감면을 통해 낮아졌고 (10%에서 7.5% 수준으로) 소득세 비중은 그에 비해 증가하지 못했다. 어떤 면에서 한국의 개인소득세 비중이 이처럼 낮은 것은 급격한 사회경제 발전과정에서 역대 정부가 숙제를 제대로 못했다는 증거라고도 볼 수 있다.

2014년의 소득세제 개편은 그동안 남발되었던 각종 공제를 줄인다는 점에서 전문가들이 바람직한 방향으로 꼽던 정책이었다. 하지만, 엄청난 반발을 감당하지 못해 보완조치가 이루어졌으며, 그 결과 누진구조는 강화되었지만 증세효과는 크게 줄어들었다. 

특히 많은 이들이 문제로 본 것은 안 그래도 높은 면세자 비율이 더 높아졌다는 것이다. 한국의 근로소득세 면세자 비율은 2009년 40%에서 2013년 32%까지 줄어들었다가, 2014년에는 48%까지 다시 상승하였다. 근로소득자의 절반이 소득세를 한 푼도 안 내는 상황이 된 것이다. 

저소득층도 근로소득세를 내지 않을 뿐 세금을 안 내는 것은 아니다. 부가가치세를 비롯하여 각종 간접세를 내고 있다. 그럼에도 불구하고 근로소득 면세자의 비율이 지나치게 높은 것은 사실이다. 

소득세를 올려야 한다고 하면 과세범위를 확대하기보다는 부자증세, 즉 누진구조를 더 강화해야 한다는 주장이 흔히 제기된다. 1인 1표제 하에서 절대 다수인 대중에게 더 인기가 있는 주장일 뿐 아니라, 불평등이 점차 심화하고 있다는 현상 면에서도 설득력이 있다고도 생각할 수 있다. 

하지만, 세수확보의 측면에서 본다면 누진구조의 확대는 생각보다 큰 도움이 안 될 가능성이 높다. 소수의 고소득층은 확실히 더 많은 돈을 벌지만, 숫자가 그만큼 적기 때문이다. 게다가 앞서 본 것처럼 명목상 최고 한계세율을 높인다고 하더라도 여러 가지 이유로 인하여 실제로는 그보다 훨씬 낮은 수준의 세금만 납부하게 될 가능성이 높다. 

(참고) 주먹구구 계산을 한 번 해보자. 지난 2014년 최고한계세율(38%) 구간을 1억 5천만원 이상으로 만들었을 때, 그로 인한 세수증대효과 기대액은 4,700억원이었다 (링크). 전체 세입 205조원이나 근로소득세 25조 4천억원과 비교할 때 거의 푼돈에 가깝다고 볼 수 있다. 

한편, 기획재정부에 따르면 총급여 3억원 이상의 인구는 약 2만 명, 세부담은 약 3조 7천억원 정도다(링크). 총급여는 소득공제나 세액공제를 아직 하지 않은 액수이므로 과세표준은 이보다 낮다. 따라서 만일 구간 추가신설을 통해 한계세율을 높인다면 이들이 주 대상이 될 것이다. 이들의 부담액을 1.5배로 늘린다고 하더라도 (그렇게 하기 위해서는 최고한계세율을 2배는 올려서 세계 최고 수준의 부자증세 국가가 되어야 한다. 참고로 OECD 최고인 스웨덴의 최고한계세율은 56.9%, 같은 기준으로 한국은 지방세 포함 41.8%다) 전체 소득세수는 7~8% 정도 증가할 뿐이고, 총 세수로 보면 1%도 되지 않는다. 

결론적으로, 세수의 증대를 위해 소득세를 올린다면 부자증세만으로는 목적한 바를 달성하기 어렵다. 최고한계세율만 높이는 것은 정치적 쇼에 그칠 가능성이 높다. 쉽지는 않지만 전체적으로 세부담을 확대하는 방향으로 간다면 자연스럽게 고소득층의 세금부담도 늘어나는 효과를 거둘 것이다. 

소비세의 인상

부가가치세는 소비세(consumption tax)의 일종이다. 경제학자들은 대체로 소비세를 좋아한다. 세금은 어차피 사람이 내는 것이다. 이런 저런 명목으로 거두지만 그 부담은 결국 개인에게로 돌아온다. 소득세는 1년 동안 얼마나 벌었는 지에 따라 내고, 소비세는 얼마나 썼는 지에 따라 낼 뿐이다. 

돈을 버는 목적은 어차피 쓰는 것이니 소득세로 내나 소비세로 내나 근본적으로는 다를 것이 없다. 하지만, 소득세가 근로 의욕을 떨어뜨리는 반면, 소비세는 더 많은 돈을 벌려는 의욕을 증진시킨다. 이론적으로도 왜곡이 가장 적은 세금으로 알려져 있다. 소비세의 더욱 중요한 장점은 소득세에 비해 회피나 탈세의 가능성이 적다는 것이다. 반면, 소비세의 단점은 소비성향이 높은 저소득층일수록 세금부담이 높아지는 '역진성'이다.  

하지만, 역진성을 이유로 소비세를 회피해야 할 이유는 없다고 본다. 

첫째, 최근의 연구결과는 소비세가 반드시 역진적이지 않을 수 있음을 시사한다. 성명재(2012, 링크, 홍춘욱 박사님의 소개글 링크)에 따르면 한국의 총소득 대비 부가가치세 실효세율은 상위 10%(3.1%)를 제외하면 거의 3.5~3.6%로 비슷하고, 총소비 대비 실효세율은 오히려 5분위 이하에서는 누진적(최저소득층 4.6%로부터 점차 올라서 5분위 이상은 6.1~6.3%)이다. 

둘째, 이처럼 오히려 약간의 누진성이 나타나는 중요한 이유는 식료품, 농수산물 등 생활필수품에 대한 광범위한 면세제도가 있기 때문이다. 다시 말하면 제도설계를 어떻게 하느냐에 따라서 소비세의 역진성은 상당부분 극복 가능하다. 예를 들어 캐나다에서는 GST/HST credit이라는 제도가 있다(링크). 소비세로 인해 저소득층이 받는 타격을 완화하기 위해서 도입된 것으로, 일정 기준을 만족하는 저소득층에게 분기별로 예상되는 소비세 만큼의 돈을 보내준다.

내 생각으로는 단기적으로 소득세는 세수증대효과가 적더라도 면세범위를 줄이는 방향에 먼저 초점을 맞추고, 실질적인 세수 증대는 소비세 인상을 중심으로 먼저 추진하는 것이 좋다고 본다. 

소비세를 올리면 소비악화로 경기침체가 온다는 걱정이 있을 수 있다. 하지만, 이는 증액된 소비세를 어떻게 쓰느냐에 달려 있다. 증액된 액수를 철저하게 재분배 용도로 돌린다면 오히려 전체적으로는 소비의 증대로 이어질 수도 있다(그렇다. 야당이 얘기하는 소득주도 성장론과 궤를 같이 한다). 

또한 우리에게는 소비세의 누진구조를 만들기 좋은 환경이 추가로 존재한다. 바로 연말의 신용카드 및 현금영수증 세액공제다. 이 공제를 잘 활용하면 저소득층에게 오히려 음(-)의 소비세를 매길 수 있는 방법도 있을 것이다. 개인적으로는 부가가치세율을 단순히 높이기보다는 '복지세'와 같이 재분배 용도의 목적세를 신설하는 방식이 낫지 않나 생각한다. 

지출의 통제

작은 정부를 선호하는 내 원래 성향을 감안하면 사실은 이 부분에 오히려 입에 침을 튀기면서 많은 얘기를 풀어 놓아야 할 것이다. 하지만, 쉽게 그러지 못하는 이유는 현실적으로 지출의 통제가 어쩌면 증세보다도 더 어려운 일임을 알기 때문이다. 

사실 이해집단이 워낙 많아 좀 겁나는 면도 있다. 

이론적으로는 효율화를 통해서 많은 예산을 절감할 수 있다. 선진국에 비해 경제분야 등에 들어가는 정부의 재량지출이 (예전보다는 많이 줄었지만) 지나치게 많은 것도 사실이다. 

하지만, 세부적으로 들어가보면 쉽게 줄일 수 있을 만한 예산이란 존재하지 않는다. 지금 정책으로 집행되고 있는 예산들은 과거에 여러 사람들의 치열한 논쟁 끝에 필요성이 인정되어 도입되었고, 오랜 시간에 걸쳐 각종 테스트를 거친 것들이다. 세부적 내용을 잘 모르는 제3자가 쉽게 발견, 지적해서 줄일 수 있을 정도의 부분이 존재한다면 그동안 정말 방만하게 운영되고 있었다는 얘기인데 대한민국 정부가 그렇게 우스운 수준은 아니다. 

설령 줄일 만한 부분이 있다고 하더라도 공무원과 국회의원, 정부지출의 수혜자 누구도 이를 나서서 줄일 인센티브가 부족하다. 수혜자들은 격렬히 저항하고, 예산과 규제권한이 힘인 공무원들은 이를 몸을 던져서까지 막을 이유가 없다. 국회의원이야 더 말해야 무엇하겠나? 현 정부를 포함한 역대 정부치고 지출의 합리화를 내세우지 않은 경우가 없으나 시원하게 성공했다는 얘기를 들은 적이 없는 것도 당연하다. 

이렇게 쓰니 너무 패배주의적인 느낌인데, 하고 싶은 말은 정부지출의 통제야 말로 주도면밀하게 이루어져야 하고, 이해관계자들의 인센티브를 고려해야 한다는 것이다. 

우선, 정부사업의 예산을 전반적으로(across the board) 줄이려 하는 것보다는 정부가 하는 사업 자체의 숫자를 줄이는 것이 낫다. 어떤 사업을 하고, 그 사업을 관장하는 공무원들이 존재하는 한, 줄였던 예산은 다시 돌아오게 되어 있다. 정부가 하면 좋은 지 말고 정부가 꼭 하지 않으면 안 되는 지를 기준삼아 과감히 잘라내야 한다. 

둘째, 프로그램의 폐지로 인해 혜택을 잃는 사람들에게 충분한 전환 대책을 마련해 주어야 한다. 

셋째, 조직은 더 많은 사업과 예산을 필요로 하지만 개인은 반드시 그렇지 않다. 상황을 제일 잘 아는 담당자들이 스스로 사업과 예산을 줄이려 할 수 있도록 승진이나 연봉 등에서 인센티브를 주어야 한다. 그리고 그러한 일에 나서는 것이 자기 조직을 파는 것이 아니라 명예롭고 가치있는 일임을 인식시킬 수 있어야 한다.

이상의 내용이 공자님 말씀처럼 들리는 이유는 그만큼 어렵다는 뜻으로 이해해 주셨으면 좋겠다. 아울러, 아무리 어렵더라도 지출을 통제하고자 하는 노력이 납세자들의 눈에 보이지 않는다면 쉽사리 증세를 요구하기도 어렵고, 요구해서도 안 된다는 점을 강조하고 싶다. 

설득시킬 수 있을까?

이제 가장 어려운 부분이 남았다. 증세든 지출 축소든 가장 어려운 것은 국민에 대한 설득이다.2014년의 연말정산 대란 때도 식자층을 중심으로 그 정도의 세제변화도 실현시키기 어려운 한국의 현실에 대해 개탄의 목소리가 많았다. 

하지만, 세금을 더 내기 싫어하는 것은 만국 공통으로 적용되는 사실이다. 왜 저항이 그리 심했을까? 나는 당연한 일이라고 생각한다. 제도변화의 의미와 그것이 왜 필요한 지에 대해서 충분한 설득이 이루어지지 않았기 때문이다. 사실상 증세임에도 불구하고 끝까지 아니라고 주장한 것에 대한 문제는 접더라도, 솔직히 일부 조세재정 전문가들을 제외하면 소득공제를 세액공제로 바꾸는 것이 왜 꼭 필요한 지 잘 모른 채로 제도변화를 맞았던 것이 사실이다 (아니면 나만 그랬나?). 

더 중요한 것은 더 걷어간 돈이 어디에 쓰이는 지, 나한테 어떻게 도움이 되는 지 잘 모른다는 것이다. 내가 가 더 낸 세금이 혜택과 직접 연결되고, 가장 효율적으로 설계된 프로그램에 낭비 없이 집행된다는 확신이 있을 수록 증세에 대한 거부감이 없어질 것이다. 거기에 더해 나말고 다른 이들도 다 같이 부담을 지고 있다는 느낌을 가질 수 있는 것도 중요하다. 징수액 자체만 보면 꼭 필요하지 않을 수도 있는 저소득층의 소득세 납부참여가 중요한 이유도 거기에 있을 것이다. 

(참고) Kleven(2014, 링크)은 북구유럽 국가들의 높은 세율이 어떻게 가능할 수 있는 지에 대한 연구결과를 제시하였는데, 우리에게도 참고가 될 것으로 보인다. 

확실히 다른 나라에 비해 스웨덴이나 덴마크 사람들은 살인적인 수준의 세금을 내면서도 일도 열심히 하는 편이다. 어떻게 그럴까? 일반적인 설명은 인구가 적고, 인종이나 종교 등이 동질적이며, 교육수준이 높고 청렴한 문화를 가지는 등 사회적 통합과 신뢰가 높을 수 있는 요소들을 갖추었다는 것이다. 

Kleven은 여기에다 북구유럽에만 적용가능하지 않은 세 가지 요인을 추가한다. 첫째는 자영업자의 비중이 낮아 세원포착이 쉽다는 것이다. 둘째는 다양한 종류의 소득들에 고루 세금이 부과되고, 공제나 예외가 적어서 절세전략이 큰 도움이 되지 않는다는 것이다. 셋째는 복지지출 중 높은 비중이 근로자일수록 더 혜택이 되는 지원(보육지원, 노인 돌보미 등)에 쓰이고 있다는 것이다. 

이 중 특히 흥미로운 것은 첫째인데, Kleven은 덴마크같은 나라에서조차 순수 자영업자의 세금회피(tax evasion) 비율은 50%에 달한다고 말한다.유리지갑을 만들어 주지 않으면 가능한 세금을 피하고 싶은 것은 인지상정이다. 

아래의 그림은 각국의 자영업자 및 노동집약적 소비자 서비스 종사자의 비중과 GDP대비 조세비중을 비교한 것이다(Kleven은 노동집약적 서비스종사자 역시 세금회피 기회가 많다고 보았다. 예를 들어 내가 출장수리공이라면 현금결제를 요구하는 것이 상대적으로 어렵지 않다). 보다시피 자영업자 및 노동집약적 소비자 서비스 종사자 비율이 높을수록 조세비중이 높다. 

물론 이 것 하나로 결론을 내릴 수 있는 것은 아니다. 하지만 자영업자의 비중이 특히 높은 우리나라에게도 시사하는 바가 크다고 하겠다.  


< 오늘의 요약 >

(1) 고소득자에게 징벌적으로 세율을 높임으로써 불평등을 교정하려는 접근은 원칙적으로 동의하기 어려울 뿐 아니라, 현실적으로도 큰 도움이 되지 않는다. 피케티는 심지어 80%에 달하는 소득세 최고한계세율이 최적이라고 주장했지만, 이는 논리적, 실증적 근거가 부족하다. 

(2) 하지만, 복지지출 예산을 확보한다는 관점에서 본다면 한국에서 증세가 필요한 것은 사실이다. 그 이유는 첫째, 더 이상의 복지 도입 없이 지금 그대로의 제도를 유지하더라도 장기적으로 재정감당이 매우 어렵다. 둘째, 현 제도의 복지효과는 장기적으로 확산되는 반면 당장의 복지지출 및 사회안전망은 크게 미흡하다. 이 상황을 타개하기 위해서는 다방면의 노력이 필요하며, 그 과정에서 증세를 피하기는 어렵다. 

(3) 구체적인 전략에 대한 의견은 다음과 같다: 

첫째, 소득세는 누진구간의 증대보다는 세수범위를 확대하여 면세자를 줄이는 것이 우선이다. 상징적인 수준에 머물러서 세수증대에 큰 도움이 되지 않더라도 그렇다. 

둘째, 세수증대의 큰 부분은 소비세인 부가가치세를 높이는 방향이 바람직하다. 단, 소비세의 역진성을 막기 위해 현금영수증 공제나 저소득층 환급 등을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 

셋째, 법인세의 인상은 바람직하지 않다. 대신에 기업의 사회보험 부담비율을 OECD 평균 수준으로 높이는 것을 추진하는 것이 낫다. 

넷째, 정부지출을 통제하기 위한 면밀한 계획이 필요하고, 납세자들로 하여금 세금이 혜택과 직접 연결되고, 효율적 프로그램에 낭비 없이 집행된다는 확신을 가질 수 있도록 노력해야 한다. 

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덧글

  • 漁夫 2015/10/22 22:01 # 답글

    잘 보았습니다.

    세금 제도에서 가장 오해가 많은 것이 법인세와 간접세 아닌가 생각하고 있습니다.
  • 갭필러 2015/10/23 12:56 #

    감사합니다. ^^
  • 바이퍼 2015/10/23 19:20 # 삭제 답글

    우연히 들렀는데 글 읽느라 떠나지를 못하고 있습니다. 이거 공짜로 봐도 되는 건가하는 생각이 들 정돕니다. 횡재한 기분입니다. 감사합니다.
  • 갭필러 2015/10/24 08:54 #

    읽어 주시고 좋게 평해 주셔서 제가 오히려 감사합니다.^^
  • 다시다 2015/10/23 20:35 # 삭제 답글

    좋은 글 잘 읽었습니다. 복지를 제대로 하려면 부자만 증세가 아니라 보편적 증세가 필요하다는 주장을 여러 전문가분들이 하시던데 점점 제 생각도 그렇게 기우네요.
    우라나라가 국가간 비교에서 정부 수입 중 법인세 비율이 높은 건, (실질)법인세율이 높아서 그런 걸까요 아니면 기타(개인?) 소득 대비 법인 소득이 높아서 그런 걸까요? 전자라면 확실히 법인세율을 더 올리기는 어려울 것 같네요.
  • 갭필러 2015/10/24 09:11 #

    좋은 평 감사합니다. 법인세 비율이 높은 이유에 대해서는 저도 잘 모릅니다만 법인화 비율이 높은 것도 아니고, 기업의 이익률이 높은 편도 아닌 상황에서 외국보다 개인소득 대비 법인소득이 높다고 보기는 어렵지 않을까 생각은 합니다. 개인적으로는 실질 법인세율이 높다기보다는 그쪽은 비교적 잘 걷히는 반면, 소득세 등은 각종 공제와 세금회피로 인해 실질세율이 낮은 게 원인이 아닌가 싶네요.
  • 다시다 2015/10/26 09:40 # 삭제 답글

    아, 그런 면을 생각해볼 수도 있겠네요. 감사합니다.
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