<불평등에 관하여 14-3: 최저임금제와 빈곤퇴치를 위한 대안> 불평등


이번 글에서는 최저임금제와 그 대안으로서의 근로장려세제 및 기본소득 보장제 등을 살펴보자. 정치적으로 입장이 첨예하게 갈리는 민감한 소재이긴 하지만 빈곤문제를 해결함에 있어서 짚고 넘어가지 않을 수 없는 정책이기도 하다.  

이유야 어쨌든 혜리로 시작하게 되어 기쁘다. 

(1) 최저임금의 인상은 빈곤퇴치를 위한 좋은 방안인가? 

최저임금제는 경제원론 교과서에 기초적 응용사례로 빠지지 않고 나온다. 내용은 이렇다. 최저임금제는 정부가 노동시장에 인위적으로 개입하는 행위다. 이런 규제는 혜택을 보는 사람은 좋지만 반대로 큰 피해를 보는 사람들도 발생한다. 사회 전체적으로는 고용이 줄어들고 시장의 효율성이 저해된다. 

좀 더 풀어 설명하면 이렇다. 2015년 정부가 정한 최저임금 기준은 시급 5,580원이다. 이보다 낮은 임금을 받고 일하던 근로자들에게 이는 어떤 의미일까? (그보다 더 높은 임금을 받던 근로자들은 어차피 영향이 없다). 만약 그대로 일하면서 오른 임금 을 받게 된다면 이들에겐 좋은 일이다. 반면, 임금을 더 줘야 하는 고용주들은 그만큼 손해를 본다. 제로섬이긴 하지만 아무래도 약자인 근로자 쪽으로 배분이 일어나니까 긍정적으로 볼 여지가 크다.  

문제는 어떤 고용주들은 이 손해를 감당하느니 고용을 줄이거나 아예 폐업을 할 수도 있다는 것이다. 그로 인해 일자리를 잃는 노동자들은 전보다 훨씬 더 심각한 상황에 처하게 된다. 고용이 유지되는 노동자가 얻는 추가적 혜택은 작은 수준이지만 일자리를 잃는 노동자의 손해는 거의 생존의 문제가 된다. 더불어, 고용이 줄고 그로 인해 생산이 줄어든 만큼은 사회전체의 손해가 된다. 


간단히 표현하면 위와 같다 (물론 반대자가 그린 것이 분명한 이 그림처럼 1/3이나 실업을 하는 상황은 생각하기 어렵다, 출처:링크)  


이 논리는 너무 단순명료해서 반론을 제기하기 어렵다. 빈곤을 퇴치하기 위해 도입한 규제가 오히려 일부를 극빈으로 떨어뜨리고 사회 전체적으로 효율성을 저해할 수 있으니 이론적으로는 최저임금제 반대에 확실히 힘이 실리는 면이 있다. 그럼에도 불구하고 지난 수십년 간 일반대중이나 정치인들은 물론 경제학자들조차도 최저임금제를 둘러싼 열띤 논쟁을 계속해 오고 있다. 어쩌면 정치적 견해에 따라 대립이 가장 심한 이슈 중 하나일 것이다. 

왜 그럴까? 최저임금제의 이론을 부정하는 경제학자는 (최소한 주류경제학자라면) 없다고 봐도 좋다. 최저임금제가 부정적 효과를 발생시킬 수 있다는 점 자체에 대해서는 모두가 동의한다는 것이다. 논점은 그러한 부정적 효과가 실제로 얼마나 크냐는 '실증적인' 부분에 맞춰져 있다. 

최저임금제를 옹호하는 측은 "어떤 고용주들은 이 손해를 감당하느니 고용을 줄이거나 아예 폐업을 할 수도 있다"와 같은 상황이 별로 흔하지 않다고 믿는다. 그 경우 최저임금제의 주된 효과는 고용주가 가져가던 몫을 노동자에게로 전환시키는 것이 된다. 다만 이런 상황은 고용주가 챙기는 몫에 비교적 여유가 있을 때만 가능하다. 만일 고용주도 근근히 버티고 있어서 여유가 없다면 재분배만으로 끝나기는 어려울 것이다. 이를 보면 최저임금제를 둘러싼 논쟁은 세상을 바라보는 시각과도 밀접한 관련이 있음을 알 수 있다. 진보가 최저임금 인상을 선호하고 보수는 거부감을 갖는 것은 어쩌면 당연하다.

알통크기도 다 다른데 생각이 다를 수밖에


상황이 이러니 최저임금제에 대한 실증연구도 넘쳐난다. 흥미로운 것은 1990년대 이전의 연구가 주로 부정적인 효과를 발견한 반면, 그 이후의 연구에서는 부정적 효과가 작거나 거의 없는 것이 많다는 것이다. 

여기에는 Card and Krueger (1994, 링크)가 새로운 연구방법을 이용한 결과를 들고 나와 기존의 고정관념을 깬 것이 큰 역할을 했다. 이들은 1992년 미국의 서로 인접한 뉴저지주와 펜실배니아 주에서 한 쪽은 최저임금을 인상하고, 다른 쪽은 그대로 유지한 사실에 주목하였다. 두 지역에서의 패스트푸드 체인점의 고용상황 변화를 엄밀하게 비교해 본 결과 최저임금 인상이 고용에 미치는 효과가 거의 없었음을 발견했다. 

이들의 연구 및 이후의 지속된 논쟁은 그 자체로 흥미롭지만, 대부분의 독자들은 생각이 다를 것이므로 삼가하도록 하겠다. 다만 두 가지 정도는 짚고 넘어갈 만하다. 첫째는 경제학 연구도 고정관념을 피하기가 쉽지 않다는 것이고, 둘째는 최저임금제의 효과에 관한 실증연구가 그만큼 단순하지 않다는 것이다. 두 가지 모두 최저임금 연구결과들에 대해 신중할 필요가 있음을 시사한다.   

(주)고정관념을 피하기 어려웠던 이유는 이렇다. 대다수의 연구자들이 최저임금제가 부정적 효과가 있을 거라고 기대하고, 단지 그 크기에만 관심을 기울이는 상황이라고 해보자. 이 상황에서 부정적 효과가 없는 연구결과를 얻는다면 연구자 자신은 물론, 논문의 출간 여부를 결정하는 학술지 심사자들도 연구가 과연 제대로 된 것인지 의심할 가능성이 높다. 결국 이런 결과를 얻은 연구들은 출간되지 않고 버려지기 쉬운데 이를 출판선택의 편향(publication selection bias)라고도 부른다. 

어쨌든 현재 경제학계에서는 적어도 약간의 최저임금 인상은 고용을 줄이는 효과가 없거나, 최소한 크지 않다는 쪽으로 견해가 모아지고 있다. Doucouliagos and Stanley(2009, 링크)는 1972년~1997년 기간 동안 미국을 대상으로 수행된 64개의 연구결과를 모아서 이른바 메타(meta) 분석을 하였다. 이들은 과거의 실증분석 결과들조차도 출판선택의 편향을 보정하면 고용감소 효과가 없는 쪽으로 해석이 가능하다고 보았다. 

한편, Belman and Wolfson (2014, 책소개 링크, 요약소개링크)은 2000년 이후 각국에서 진행된 70개의 연구를 비슷한 방식으로 분석했다. 그 결과 최저임금 인상의 고용감소 효과가 나타나기는하지만 그 크기는 작다고 보았다. 이들에 따르면 최저임금의 10% 인상은 0~2.6% 정도의 고용감소효과로 나타나는데, 미국의 경우에는 고용감소 효과가 거의 발견되지 않았다. 아래 그림은 이들이 분석에 사용한 연구결과들의 분포를 나타낸다. 분포의 중심위치가 마이너스이긴 하지만 0에 가까운 것을 알 수 있다. 

(주) 연구들 중에는 오히려 고용증대효과를 찾아낸 경우도 상당수 있다. 실제로 일부 학자들은 최저임금 인상이 생산성을 향상시켜 고용에 오히려 긍정적 효과로 이어진다고 주장한다. 하지만, 이러한 효과는 저개발국에서나 경제의 일부 부문에서라면 몰라도 일반적이라고 기대하기는 어렵다.  


자료: Belman and Wolfson (2014, 링크)

그렇다고 최저임금 인상의 부정적 효과가 없다고 단정짓기는 아직 이르다. 최저임금에 대한 실증연구가 어려운 이유는 고용에 영향을 미치는 수많은 변수들을 다 반영하기가 힘들기 때문이다. Card and Krueger(1994)의 연구는 미국의 패스트푸드 체인에서 최저임금 시급이 80센트 올랐을 때 벌어지는 현상을 분석한 것이다. 이 연구결과가 보여준 것은 무엇일까? 1992년 미국의 패스트푸드  체인 점주들에게는 시급 80센트의 임금인상을 수용할 여력이 있었다는 것이다. 이 연구결과가 2015년 한국의 편의점 알바나 경비원들에게도 똑같이 적용되리라는 보장은 없다.

달리 말하면 위의 그림에서 나타난 분포에서 어디까지가 통계적 오차(실제로는 0에 가까운데 연구의 한계로 인해 다양한 결과가 얻어지는 상황) 이고, 어디까지가 본질적으로 다른 상황들이어서 다른 결과가 나온 것인 지를 알기가 어렵다는 뜻이기도 하다. 한편, 최저임금 인상은 대체로 점진적으로 이루어지고, 실증분석은 주로 단기적 효과를 측정하였다. 하지만, 더 중요한 것은 여러 해에 걸친 누적효과가 미치는 구조적, 장기적 효과라고 주장할 여지도 있다.  

(주) 참고로 한국에서도 최저임금제의 효과를 분석한 논문들은 서로 상반된 결과를 얻고 있다. 김유선(2004, 2011, 2014), 이시균(2007), 이병희(2008) 등은 고용감소효과가 없다는 결과를, 남성일(2008), 김우영(2010), 김대일(2012) 등은 그 반대의 결과를 얻었고, 정진호(2008)는 연령층 에 따라 다른 결과를 얻었다. 이들에 대한 서베이는 김유선(2015, 링크  p.22~23)을 참조할 것 

최저임금 문제에 대한 내 생각은 이렇다. 지난 20년 간의 실증연구 결과는 과도하지 않은 최저임금 인상은 경제에 큰 부담을 주지 않을 수 있다는 것으로 요약된다. 이 결과는 그대로 받아들이면 될 것이다. 이는 최저임금 인상도 불평등 해소를 위해 고려할 중요한 방안이 될 수 있음을 의미한다. 

그렇긴 해도, 최저임금 인상은 여전히 다양한 문제로 이어질 수 있으며, 이러한 문제들을 극복할 수 있는 다른 대안 또한 존재한다는 점도 간과해서는 안된다. 사실 최저임금은 빈곤해소라는 궁극적 목적을 달성하기에는 정교함이 떨어지는 제도다. 비유하자면 군사시설만 파괴하는 정밀한 스마트 폭탄이 아니라 대량 민간살상까지 수반하는 공중폭격이라고 하겠다.

목적 달성에 무엇이 가장 효과적인 수단인 지를 고민해 볼 필요가 있다. 

첫째, 최저임금을 받는 이들의 서로 다른 필요가 어느 정도 충족될 수 있는 지 알기 어렵다. 예를 들어 같은 최저임금을 벌더라도 가족이 없는 20대 초반 독신남과 여러 아이들을 홀로 키워야 하는 40대 여성이 필요한 돈의 크기는 매우 다를 것이다. 모두에게 넉넉할 만큼 최저임금을 높이는 것이무리라면 이를 보완하는 다른 제도가 어차피 추가되어야만 한다는 뜻이다. 

둘째, 최저임금을 지급받는 근로자의 일부는 실제로는 빈곤층이 아닐 가능성이 있다. 청년층알바생 중 적지 않은 수가 이에 해당될 것이다. 중산층 이상의 알바생은 착취를 당해도 상관없다는 뜻이 아니다. 규제가 비용을 발생시킨다는 측면에서 보면 빈곤퇴치를 위한 목적으로서의 최저임금제는 비용이 많이 드는 '값비싼' 규제라는 뜻이다. 

셋째, 반대로 고용주가 오히려 보호해야 할 대상일 가능성도 있다. 예를 들어 2014년 기준으로 자영업자이면서 고용주인 인구는 155만 명에 달한다. 이들 중 상당수는 영세사업자로서 인건비 인상을 감당할 능력이 부족할 가능성이 높다. 미국의 경우는 최저임금 근로자의 전형적 모습이 '대형 패스트푸드 체인점에 고용된 10대 청년'이지만 한국의 최저임금 근로자와 고용주의 모습은 이와는상당히 다르다.   

넷째, 고용주가 휴식시간을 조절하거나 비금전적 혜택을 줄이는 식으로 대응하거나 불법적으로 최저임금 이하를 지불함으로써 규제를 무력화할 가능성이 적지 않다. 

김유선(2014, 링크)에 따르면 2014년 3월 현재 최저임금에 못 미치는 임금을 받는 근로자는 무려 232만 명에 달한다. 이 정도면 최저임금 규제가 도대체 의미가 있는지가 의심스러운 수준이다 (비정규직의 25% 이상이 최저임금선 이하를 받고 있다). 이들의 구성을 보면 2/3가 45세 이상이고, 기혼자의 비중도 3/4에 달한다 (이에 반해 미국의 최저임금근로자의 과반수는 25세 미만의 젊은이들이다). 황당하지만 정부부문인 공공행정직 종사자도 14만 명이나 최저임금 이하를 받고 있다.  

이 정도면 무시무시한 처벌 같지만 실제로는 최저임금 위반은 신고도 적을 뿐 아니라 사법처리가 되는 경우는 극히 드물다. 주간경향(2015, 링크)에 따르면 지난 9년간 최저임금 위반사건의 법적제재율은 0.15%에 불과했다. 

여기서 정부의 무능과 무성의를 비난하는 것은 한 가지 측면만 보는 것이다. 왜 이들이 고용주의 탈법행위에 굴복하면서 계속 일을 하는가를 질문해 봐야 한다. 그만큼 절박한 상황이기 때문일 것이다. 결국 최저임금제가 가장 보호해야 하는 대상일수록 탈법행위에 취약하다는 예상이 가능하다.

결론적으로 최저임금 인상으로 인해 고용감소가 설령 크지 않다 하더라도 이 방법이 빈곤퇴치를 위한 최적의 수단이라고 보기는 어렵다는 것이 내 생각이다.  

(2) 대안으로서의 근로장려세제

빈곤퇴치의 방법으로 많은 경제학자들이 최저임금보다 선호하는 제도는 근로장려세제(Earned Income Tax Credit: EITC)다. 여러분이 근로장려세제에 대해 잘 알지 못한다고 하더라도 이상할 것은 없다. 더구나 이를 최저임금제의 대안이라고 생각해 본 사람은 더욱 소수일 것이다. 하지만, 근로장려세제는 한국을 포함한 여러 나라(미국,영국, 캐나다, 호주, 뉴질랜드 등)에서 이미 성공적으로 운용되고 있는 어느 정도 증명된 제도다.

근로장려세제는 일은 하고 있지만 소득이 적어 생활이 어려운 가구를 대상으로 보조금을 지급하는 제도다. 받는 사람 입장에서는 일을 해서 버는 소득이 늘어난다는 점에서 최저임금 상승과 같은 효과다. 하지만, 고용주가 아니라 세무당국이 늘어나는 액수를 지급한다는 것과, 개인이 아닌 가구별로 돈이 지급된다는 것이 근본적 차이라고 하겠다. 

이 제도는 최저임금제의 단점을 상당부분 해결한다. 일단 가구별 소득상황을 그나마 가장 잘 파악할 수 있는 국세청이 지급대상과 액수를 결정하기 때문에 필요한 이들에게 지원이 집중된다. 사회전체가 비용을 나누어 부담하기 때문에 개별 고용주 입장에서는 고용축소나 탈법행위를 할 가능성도 줄어든다.

(참고 1) 국내에는 근로장려세제가 2009년에 도입되었으며, 이후 여러 차례 변경과 확대가 있었지만 아직은 규모나 혜택의 크기가 작은 수준이다. 2014년 현재 운용되고 있는 제도의 내용은 다음의 표 및 그림과 같다. 1인가구를 기준으로 하면 연소득 600만원까지는 소득이 늘어남에 따라 보조금이 70만원까지 비례적으로 늘어나고, 600~900만원까지는 70만원을 유지하다가 이후에는 비례적으로 감소하여 1,300만원이 되면 보조금이 0이 된다. 가족가구의 경우에는 홑벌이냐 맞벌이냐에 따라서 더 넓은 구간과 액수의 보조금이 적용된다. 

초기구간에 소득이 늘어날수록 더 많은 보조금을 지급하도록 설계한 것은 근로의욕을 고취하기 위한 것으로 해석된다. 사실 꼭 이런 사다리꼴 구조를 만들 필요는 없는데, 이 제도를 선구적으로 도입한 미국의 예를 따른 것으로 보인다 (예를 들어 영국은 보조금의 점증구간이 없고, 처음에는 평탄하다가 감소하는 구조로 되어 있다). 많은 국가들은 자녀 수에 따른 추가적 지원제도(자녀장려세제, Child Tax Credit)를 마련하고 있는데, 한국도 2014년에 이 제도를 도입하였다.  

[그림] 한국의 근로장려세제 구조(2014년 현재)

출처(김재진, 2014 링크)

(참고2) 사실 근로장려세제는 자유주의 경제학자인 밀턴 프리드먼이 제안한 음(-)의 소득세(Negative Income Tax)의 응용된 형태다. 프리드먼은 저소득층이 겪는 문제는 소득이 적기 때문에 발생하는 것이므로 가장 효율적인 복지 프로그램 역시 이들에게 소득을 높여주는 것이라고 보았다 (저소득층이 스스로를 위한 결정을 내릴 수 없는 존재라고 보지 않는 한 반박하기 어려운 견해다). 따라서 저소득층에 대해서는 세금을 걷는 대신 돈을 오히려 보태서 세후소득을 높이는 방식을 이용하면 모든 기존의 복지 프로그램을 대체할 수 있다고 보았다. 이런저런 현실적 이유로 음(-)의 소득세는 실현되지 않았지만, 근로장려세제는 이와 비슷한 정신을 담고 있는 제도라 볼 수 있다.  

물론 근로장려세제라고 해서 장점만 있는 것은 아니다. 첫째, 우리의 모델이 된 미국의 경우 근로장려세제가 너무 복잡하게 설계되어 저소득층이 제대로 혜택을 찾아 받기가 어렵다는 비판을 받고 있다. 둘째, 연간 1회 지급되는 방식으로 운영되고 있어서 당장 돈이 급한 저소득층에게 제대로 도움이 안될 수 있다. 셋째, 최저임금 대신 근로장려세제를 확충하면 고용주들은 그만큼 임금을 더 낮출 지도 모른다. 넷째, 근로장려세제가 충분한 효과를 거두는 정도가 되려면 엄청난 재원이 필요하다.      

이들 중에서 첫째와 둘째의 문제제기는 큰 의미가 있다고 보기 어렵다. 제도를 어떻게 설계하고 적용하느냐에 따라 쉽게 해결할 수 있기 때문이다. 셋째 비판의 경우 어느 정도 일리는 있다. 자칫 악덕 업주가 후려치는 임금을 세금으로 보전해 주는 상황이 될 수도 있으니 말이다. 하지만, 이런 문제를 겪게 될 사람들은 지금도 이미 최저임금제의 사각지대에 놓여 있을 가능성이 크다. 그런 상황에서 단순히 최저임금을 높이면 탈법만 더 늘어나지 않을까? 최저임금은 준수율을 높이는 쪽으로 추진하고 근로장려세제로 임금을 보전하는 쪽이 현실적으로 더 도움이 될 것이다. 

현실적으로 가장 중요한 걸림돌은 재원 문제라고 생각된다. 최저임금 인상의 재원은 고용주가 부담하는 반면 근로장려금은 정부지출이므로 재원조달 방안을 별도로 마련해야 한다. 다른 정부지출을 줄이거나 증세를 해야 하므로 부담스러울 수밖에 없다.최근까지는 대통령 공약사항도 있어서 근로장려세제 프로그램의 규모가 급격히 커졌지만 벌써 재정부담에 대한 우려의 목소리가 나오고 있는 상황이다 (링크). 

더구나 정치인들은 청년 수당, 어르신 목욕비 같은 식으로 이런저런 꼬리표가 달린 프로그램을 양산하는 쪽이 생색이 더 난다. 복지를 담당하는 부서나 지자체도 할 일이 늘어나서 그 쪽이 좋다. 그런데 근로장려세제는 포괄적 프로그램인데다가 복지부서가 아닌 국세청의 업무를 자연스럽게 연장하는 방식이니 아무래도 관심을 덜 받게 된다. 


이래저래 정부의 돈을 원하는 곳은 많다 (출처: 링크)


나는 근로장려세제를 지출을 통제해야 할 대상인 조세 프로그램의 하나가 아니라 핵심적 복지정책으로 간주하여 좀 더 적극적인 접근을 할 필요가 있다고 본다. 특히 향후 소득세의 증액이 이루어지면 이와 연계해 프로그램을 확대하였으면 한다. 전에 주장한 것처럼(링크) 소득세 면세구간을 줄여 과세범위를 확대하는 작업과 함께 이루어지면 좋을 것이다. 이렇게 하면 소득이 늘어날수록 더 많은 세금을 내고, 소득이 낮은 사람들은 보조를 받는 진정한 누진세제도 완성해 나갈 수 있을 것이다.  

(참고) 너무 구체적인 얘기가 될 수는 있지만 근로장려금이 총조세지출에서 차지하는 비중을 일단 10% 정도까지 늘리는 것을 목표로 삼았으면 한다. 물론 그 과정에서 소득보조 성격의 중복적인 다른 제도들은 통합할 필요가 있을 것이다. 참고로 한국의 총조세지출 중 근로장려금이 차지하는 비중은 2013년 2.9%에서 2015년에는 5.7%로 빠르게 증가했다. 이는 2015년부터 지급대상을 자영업자까지 확대하고 자녀수당을 신설한 것이 큰 영향을 미쳤다. 김재진(2014)에 따르면 외국의 근로장려금의 조세지출 대비 비중은 미국과 영국이 9.1~9.2%, 캐나다 5.3%, 호주는 1.8%이고 뉴질랜드는 68.7%에 달한다. 얼핏 보기에는 우리의 지출비중도 별로 낮지 않은 것처럼 보이지만 외국은 이미 다른 형태의 복지제도가 많이 도입된 상황임을 고려할 필요가 있다.  

한편, 한국의 근로장려세제는 미국의 제도를 따라 소득이 아주 낮은 계층에 대해서는 소득이 높아질수록 보조금이 커지는 형태(점증구간)로 설계되어 있는데, 개인적으로는 최저소득층의 근로의욕을 북돋기 위한 이러한 장치가 복지의 절대수준이 낮은 한국에서 어느 정도 의미가 있을 지 의문이 다. 최저임금의 보완이라는 관점에서 본다면 평탄구간부터 시작하도록 재설계하는 것도 고려해 볼 만 하다. 

(3) 기본소득의 보장

마지막으로 한 가지 논점을 더 추가해 보자. 최저임금제든 근로장려세제든 어쨌든 일을 찾거나 할 수는 있는 사람들을 대상으로 한 것이다. 그렇다면 그렇지 못한 사람들은 어떻게 할 것인가? 이런 이들을 위해서는 국민기초생활보장제도가 있기는 하다. 하지만 송파 세모녀 자살사건에서 보듯이 대상에서 수급에서 제외되는 사람이 많고, 절차가 복잡하고 까다롭다는 비판을 받고 있다. 

관련하여 원래 프리드먼이 주장한 음(-)의 소득세 제도에는 소득을 전혀 얻을 수 없는 사람을 위해서도 현 시세로 월 1,000달러 정도에 해당하는 액수를 지급하는 안이 포함되어 있었다. 즉, 일을 하든 하지 않든 국가가 일정액수의 소득을 모든 국민에게 보장하는 것인데 이를 기본소득(basic income)이라 부른다.

이러한 기본소득 방식의 접근은 최근 스위스(링크)와 핀란드(링크)에서 도입을 위한 법안이 제출되는 단계까지 감으로써 화제가 되기도 하였다. 좌파의 일부 그룹을 중심으로도 기본소득의 도입에 대해 활발한 논의가 지속되어 오고 있다.  

(참고1)기본소득을 실제로 구현함에 있어서는 저소득층에 대한 보조를 통해 소득을 보장하는 방법과 아예 모든 이들에게 일정금액의 소득을 나눠주고 시작하는 방법이 있다. 일종의 선별적 복지와 보편적 복지의 차이인 셈인데, 이론적으로는 돈을 나누는 방법론의 차이에 불과하다고도 볼 수 있지만 현실적 적용에 있어서는 매우 큰 차이가 될 수 있다. 예상 가능하게도 프리드먼의 구상은 선별적 접근법에 가깝고, 좌파 운동가들이 선호하는 방식은 후자이다.  
국내에서는 일부 좌파 운동가들 중심으로 기본소득제를 적극적으로 추구하고 있다 (출처: 기본소득한국네트워크, 링크)

(참고2) 기본소득과 음(-)의 소득세 제도를 경제적 자유주의자의 상징이라고 할 수 있는 밀턴 프리드먼이 주장하였다는 사실은 진보좌파의 입장에서 보면 머리를 긁게 만드는 일이라고 볼 수 있다. 더 흥미로운 것은 (그게 적절한 용어나 평가인 지의 여부를 떠나) 이른바 신자유주의의 원조로 간주되는 하이에크도 기본소득을 지지했다는 것이다. 

그래서인지 몰라도 진보좌파성향의 사람들 중에서는 이 제안이 다양한 복지프로그램을 대체하고 작은 정부로 가는 '음모'라고 보는 경향이 있다 (아마 맞는 말일 것도 같지만 경제학자는 그런 음모를 보통 '효율성'이라고 부른다. 이 외에 또 다른 이유가 있는 지는 과문하여 잘 모르겠다. 미국에서는 기본소득이 주어지면 근로의욕이 줄어드는 것을 가장 큰 부작용으로 꼽는데, 이건 우파들이 복지를 반대할 때 쓰는 접근이니 좌파에게는 어울리지 않는다 ). 미국에서는 닉슨 대통령 때 때 음의 소득세 제안이 실제로 하원까지 통과하였지만 민주당의 반대가 결정적인 역할을 함으로써 좌절된 바 있다. (기본소득을 둘러싼 논쟁의 역사에 다한 간단한 소개는 링크를 참조). 

기본소득 개념은 이상적이긴 하지만 현실 도입에는 확실히 한계가 있다. 기본소득이 원래의 취지처럼 일을 할 수 없는 사람들도 최소한의 품위를 잃지 않는 생활을 영위할 수준으로 지급된다면 그에 맞춰 일을 하지 않는 사람들도 많이 생길 것이다. 그렇게 되면 곧 제도를 지탱할 수 없는 수준으로 경제상황이 악화될 것임은 충분히 예상 가능하다. 그러니 예컨대 장애인, 노인 등 특정한 그룹의 상황에 맞도록 설계된 소득보조제도는 어느 정도는 유지될 수밖에 없다. 하지만 기존의 국민기초생활보장제도와 근로장려세제와의 연계성을 강화하고, 기본소득적 성격을 가미하는 것은 해 볼 만한 시도라고 생각된다. 국가복지제도의 포괄적 지향점으로 삼음으로써 각종 제도가 중복적으로 남발되는 것을 제어하는 효과도 있을 수 있다.    

개인적으로는 일정 연령이상의 노인(예컨대 75세)에 한정해서 기본소득 보장제를 적용해 보면 어떨까 싶다. 우리나라의 노인빈곤 문제가 매우 심각하고, 이는 한국이 직면한 불평등 문제의 큰 부분이라는 점은 전에도 강조한 바 있다(링크). 모든 이들은 결국 노인이 될 수밖에 없으니 부분적으로 기본소득제의 취지와도 부합한다고 생각한다. 

사실 노인에 대해서는 기초연금제도가 이미 기본소득 개념에 가깝다고도 볼 수 있다. 국민연금 수준에 연계되는 부분을 제외하면 모든 이들에게 지급하는 형태이니 좌파적 관점의 '보편적' 기본소득이라 할 수 있겠다. 하지만, 이런 방식은 재원부담이 커서 결국 용돈 수준의 작은 액수조차 제대로지급하기 어려운 상황이 되었다. 

나는 그보다는 기초연금과 국민기초생활보장제도의 재원을 통합하고, 이를 바탕으로 기본소득 보장제를 실시하는 쪽이 바람직하다고 생각한다. 국민연금이나 다른 소득 등의 합이 일정액에 미달하는 노인들에 대해 최소한 일정 수준 이상의 소득을 유지하도록 보조해 주는 것이다. 이렇게 함으로써 개인의 입장에서는 노후에 최소한의 기본생활을 보장 받을 뿐 아니라 재원을 빈곤한 노인들에 집중하는 효과도 거둘 수 있을 것으로 생각한다.

(주) 물론 걸림돌이 없는 것은 아니다 (기초연금을 뺏기게 되는 이들을 설득하는 정치적인 어려움은 별도다). 노인들은 대개 소득이 없고 자산을 가지고 있기 때문에 기초연금과 사실상 똑같아 지지 않냐는 비판이 있을 수 있다. 따라서 노인에 대한 기본소득 지급여부는 소득 뿐 아니라 보유자산 규모에 연계되는 형태가 되어야 할 것이다. 집 하나 겨우 갖고 있고 소득은 거의 없는 이른바 하우스푸어는 어떻게 하냐는 의문이 제기될 수 있는데, 그 역시 큰 문제가 된다고 보지 않는다. 예컨대 집을 자식들에게 (적절한 증여세를 내고) 조기에 물려줌으로써 기본소득 대상자가 된다면 (앞 글에서 제시한 받는 사람 중심의 증여세 제도에서는 특히) 그걸 막을 이유는 없다. 물려 줄 사람도 없다면 주택담보노후연금(소유한 집을 담보로 죽을 때까지 연금을 수령하는 제도)과 비슷한 방식으로 자산을 수용하는 방식도 고려해 볼 수 있다.  
 
< 오늘의 요약 >

(1) 경제이론과 달리 최저임금제의 비효율성은 현실에서 크지 않을 수도 있다. 지난 20여년 간의 실증적 연구결과는 적어도 작은 수준의 최저임금 인상에 대해서는 고용감소라는 부작용이 없거나 상당히 작은 수준일 수 있음을 보여주고 있다. 

(2) 하지만, 그렇다고 해서 최저임금의 인상이 불평등 해소나 빈곤퇴치를 위해 필요한 정책방향이라고 결론 내릴 수는 없다. 그 이유는 첫째, 축적된 연구는 보통 특정국가의 산업과 직군을 특정 시점에서 분석한 것들인데 최저임금제의 효과는 성격상 일반화하기가 어렵다. 둘째, 최저임금은 빈곤해소 목적으로 쓰기에는 효율성(가성비)이 크게 떨어진다. 셋째, 근로자의 빈곤해소 대책으로는 저소득 가구의 소득에 연계하여 보조금을 지급하는 '근로장려세제'라는 더 나은 대안이 존재한다.

(3) '기본소득 보장제'는 근로여부와 상관 없이 모든 이에게 최소한의 소득을 보장하는 제도다. 일을 할 능력이나 방법이 없는 사람들까지 포함한다는 점에서 기본소득제는 확실히 매력이 있지만, 의미 있는 수준으로까지 적용하기는 현실적으로 힘들다. 하지만, 완화된 형태라도 복지제도의 포괄적 지향점으로 고려해 볼 의미는 있다.    

(4) 본문에 등장한 정책제안 

  (i) 최저임금은 빠르게 상승시키기보다는 준수율을 높이는 쪽으로 정책의 중점을 둔다.
  (ii) 근로장려금을 총조세지출의 10% 수준까지 확대하도록 추진하고, 이의 재원은 소득세 면세구간을 줄이는 등의 방법으로 충당한다. 
  (ii) 노인빈곤의 해소를 위해 75세 이상의 노인에 대한 기본소득 보장제 도입을 검토한다. 이는 기존의 기초연금제도와 (노인을 대상으로 하는 부분의) 기초생활보호제도를 대체한다. 


덧글

  • 윤씨 2015/11/25 21:33 # 삭제 답글

    연재글 잘 보고 있습니다.
    궁금한게 하나 있는데, '적어도 작은 수준의 최저임금 인상'은 물가상승률을 고려한 최저임금 인상을 말하는 건가요?
  • 갭필러 2015/11/26 08:05 #

    수 많은 연구들마다 방법론이 조금씩 다르기 때문에 물가상승률을 어떤 식으로 고려를 했는지 (또는 안 했는지) 까지는 잘 모르겠습니다. 하지만, 매년 조금씩 최저임금이 상승하는 우리와 달리 미국의 경우 불규칙하게, 그것도 흔히 주마다 다른 방식으로 오르기 때문에 물가상승을 고려한 것이라고 보기는 어렵죠. 물가상승을 감안하면 미국의 실질최저임금은 70년대보다 오히려 낮아졌다고도 하니 최저임금 상승의 부정적 효과가 잘 나타나지 않은 것이 그때문이라고 주장할 수도 있겠네요. 코멘트 감사합니다. ^^
  • 다시다 2015/11/30 10:40 # 삭제 답글

    좋은 글 잘 읽었습니다. 일본의 극우파 하시모토 도루가 기본소득제를 제안했던 기억이 나네요. 의외로 다양한 스펙트럼에서 지지하는 안이군요. 노인층에 시험적으로 적용해보되, 기본소득을 포함해서 소득세와 재산세를 다시 걷는 것도 좋을 것 같아요.

    최저임금제에 적극 찬성하는 사람들 중에는, 최저 임금도 못 주는 한계기업은 망하고 구조조정 해야 한다고 말하기도 하던데요. 경제학적으로 일리가 있을 수 있는 말일까요, 아니면 말장난일까요.
  • 갭필러 2015/11/30 16:45 #

    감사합니다. 한계기업은 정리되는 것이 좋다는 얘기는 시장에서 경쟁에 의해 자연적으로 도태될 비효율적인 기업을 정부가 억지로 살려주지 말라는 뜻으로 주로 사용됩니다. 그냥 놔두면 망할 기업을 살려주면 정부지원금은 지원금대로 들고,지원에 의존하지 않는 유능한 기업이 피해를 보게 되어 사회적으로도 좋지 않지요. 그런데 말씀하신 분들은 시장을 통해서가 아니라 정부가 최저임금 설정을 통해 기업을 도태시키자는 얘기인데요, 그런 방식은 자의적일 뿐 아니라 효율성이 낮아질 가능성이 높습니다. 꼭 경쟁력 높은 기업만 살아남으라는 보장도 없고요. 만약 그런 접근을 택한다면 아예 최저임금을 한껏 올려서 월급을 많이 줄 수 있는 대기업들만 남겨두고 다 없어지는 게 가장 좋지 않을까요? ^^ 또 최저임금만 높이면 기업이 가능한 인력감축을 하고 소수의 정규직에게만 높은 임금을 지불하는 전략으로 갈 수도 있다는 점도 고려해야 합니다.
  • 퓨처리스트 2015/12/13 18:21 # 삭제 답글

    안녕하세요. 경제학을 독학하고 있는 중학생입니다. 일단 좋은 그들을 제공해주시는 것을 감사드립니다. 제가 아직 중학생이라 무식해서하는 질문일 수도 있지만 알고 있으시면 답변 부탁드립니다. 최저임금을 그런데 업종이나 생산성 지역별 물가에 따라 차별 지급하지 않는 이유는 무엇인가요. 지나치게 많은 행정력을 소비할 수 있기 때문일까요. 옆나라 일본은 최저임금이 지자체마다 다르다고 하던데요. 우리나라도 지자체별로 물가가 다르기때문에 최저임금을 다르게 적용할 수도 있지 않을까요. 그럼 또 차별이라는 국민정서를 건드릴 이유도 있을 것인가요. 실제로 중앙일보를 보니 최저임금을 업종별 연령별로 차등지급해야한다고 주장을 하던데, 이런 주장에 대해 어떻게 생각하시는지요?
  • 갭필러 2015/12/19 20:24 #

    안녕하세요 한동안 블로그를 돌보지 못해서 답글이 많이 늦었네요. 볼 기회가 있을 지 모르겠습니다. 우선 중학생이 경제학을 독학하고 있다니 놀랍군요^^ 생각의 수준도 높은 것 같고요. 혹시 경제학자가 꿈이라면 앞으로 정진해서 꼭 좋은 경제학자가 되기 바랍니다.

    최저임금을 차별적으로 지급하지 않는 것은 행정력 문제도 있을 수 있지만 정치적인 이유가 더 큰 것으로 생각됩니다. 일본을 얘기하셨는데 미국도 연방차원과 각 지자체 차원에서 서로 다른 최저임금 기준을 적용하고 있습니다. 그러니 안 될 이유는 없지요. 한국에서도 얼마전 산업별로 최저임금을 차등화하려는 움직임이 있었는데 잘 안 된 것으로 알고 있습니다. 최저임금은 '노동자로서 최소한으로 받아야 할 임금'이라는 생각 때문에 최저임금의 차등화라는 게 말이 안 된다고 보는 분들도 있고요. 제 개인적인 생각으로는 최저임금을 정해놓고 지키지도 못할 바에는 산업별 상황에 맞게 차등화하는 것도 현실적으로 좋은 방법이라고 보지만 쉬운 문제는 아닌 듯 합니다.
  • 모모 2016/03/12 20:53 # 삭제 답글

    여러 노동경제학 교과서에 나오는 내용과 일치하네요 ㅎㅎ
  • 갭필러 2016/03/18 12:19 #

    앗 그렇습니까? 먹물의 한계입니다. ^^;;
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